党的农地政策与农地立法百年互动论纲
齐恩平
土地是农业经济发展的最基本的生产资料，农地的归属和利用是农村经济制度中最为核心的问题。“党的农地政策”，是指中国共产党对农村土地权属和利用进行导引和规范的政策，是党对农村土地所表达的观点和态度，是党处理农村土地相关事务的一系列路线、方针、原则和指示的总和。党的农地政策直接反映党的意志，同农地立法一样都是集中体现人民意志的形式，二者各有其特点，虽不能相互代替，却能相互补充，互动共生。
一、新中国成立前党的农地政策与农地立法的演变
1921年中国共产党正式成立，党的一大通过的《中国共产党纲领》提出了消灭资本家私有制，没收土地归社会公有的主张。但彼时，土地问题尚未引起中国共产党的高度重视，这与建党初期将城市和工人运动作为革命的目标有关。中共二大、三大强调了农民问题的重要性、提出限租主张，但未能提出有效满足农民土地问题要求的主张。在大革命时期，党的农地政策集中体现于1925年10月10日发表的《告农民书》，阐明了没收大地主、军阀、官僚、庙宇的土地交给农民，实现耕地农有。
土地革命时期，党制定了“深入割据地区的土地革命”的政策，毛泽东同志亲自起草了我党颁布的第一部土地法规《井冈山土地法》，规定“没收一切土地归苏维埃政府所有”，彻底否定封建地主土地所有制。《井冈山土地法》开创了我党农地立法的先河，第一次用法律的形式肯定了农民分配土地的神圣权利，奠定了构建社会主义农地法律体系的基础。1929年《兴国土地法》在继承《井冈山土地法》的基础上，进一步规定了农民分得的土地归农民个人所有，任凭自由租借买卖。1931年《中华苏维埃共和国土地法》彻底废除了封建半封建的土地所有制，在土地分配上实行“地主不分田，富农分坏田”的政策，保障贫雇农、中农对土地的所有权，平均分配土地，禁止土地出租和转让，并规定在条件具备时实行土地国有制。《中华苏维埃共和国土地法》是土地革命后期影响最大、实施地区最广、适用时间最长的土地法。
抗日战争时期，为结成广泛的抗日爱国统一战线，团结一切可以团结的力量，我党的农地政策增强了农地所有权主体的张力和柔韧。我党所颁行的系列土地法规有效地保障了我党农地政策的转变。抗日根据地搁置了没收地主阶级土地的做法，实行“农民交租交息，地主减租减息”的政策。以《陕甘宁边区土地条例》为例，明确规定:“凡合法土地所有人在法令限制的范围内，对于其所有土地有自由使用、收益和处分之权。”“在土地未经分配区域，土地仍为原合法所有人所有。”这既保护了已经分得农地的农民权益，调动农民有效发展生产、参加抗日的积极性，又保护了未分配土地区域上地主、富农的农地利益，团结地主抗日，促进了陕甘宁边区的发展。
解放战争时期，为满足广大农民迫切要求，激发农民革命的积极性，党的土地政策从减租减息变为没收地主土地分配给农民。1947年颁行的《中国土地法大纲》，是指导革命根据地农村土地改革的重要文献，规定“废除一切地主的土地所有权”，乡村不分男女老幼，平均分配农地，由“政府发给土地所有证，并承认其自由经营、买卖及在特定条件下的出租的权利”。从法律上废除了封建土地所有制，农民翻身做了主人，确立了耕者有其田的土地制度，极大调动农民的生产积极性。中国共产党人，一路从群众中走来，深知中国的国情，一直将解决农民的土地问题放在重要位置。
二、新中国成立后至改革开放前党的农地政策与农地立法的探索
新中国成立初期,全国大部分地区还没进行土地改革,占农村人口10%的地主、富农占据着70%的农村土地，农民群众迫切要求获得土地，这是摆在中国共产党人面前必须要解决的一大社会问题。党中央实行土地改革，颁行的《中华人民共和国土地改革法》彻底废除了数千年的封建剥削的土地制度,实行农民阶级的土地所有制，实行保存富农经济,政治上中立富农的政策。农民有了土地，耕者有其田，解放了农村生产力,为农业生产力的发展打开通途，小农经济得到快速发展，农村经济呈现出以前少有的活力。1954年《中华人民共和国宪法》肯定了农民群众的农地财产权益，规定“国家依照法律保护农民的土地所有权和其他生产资料所有权”，广大农民群众生存权得到宪法的保障，真正站起来当家做主人。
土地改革完成后，农民的生产和生活有了极大的改善，但分散的小农经济缺少必要的互助与合作，缺少系统的管理措施，难以有效抵抗自然灾害，同时农地私人所有与新中国工业化战略、农业生产资料的社会主义改造的矛盾日益凸显。党中央决定重新调整土地政策，开始农业合作化运动、人民公社化运动，农村土地由农民土地所有制发生转变。农地实行以生产大队的集体所有制为基础的三级集体所有制，取消按劳分配原则，“产品按需分配”，宅基地“归生产队所有”，“不准出租和买卖”，宅基地流转被禁止。这些农地政策内容得到1975年宪法、1978年宪法进一步确认，农地由农民土地私有制转变为集体所有制，又过渡到全民所有制，农地所有权、使用权集中化、统一化，农民对农地基本上处于无权状态，农地权责利的脱节严重，农民生产积极性的发挥受到遏制。
三、改革开放后党的农地政策与农地立法的发展
1978年，党的十一届三中全会把党和国家的工作中心转移到经济建设上来，实行改革开放的伟大决策，开启了农村改革的新进程，其中最为主要的内容包括两个方面，一是基层政府和组织体制的改革——取消了人民公社，成立了乡镇政府，变生产队和生产大队为农民的自治组织，恢复农地集体所有制；二是实行家庭联产承包责任制，农地由集体所有集体使用变革为集体所有分散使用。通过家庭联产承包责任制，广大农民取得了农村土地承包经营权，打破了农地集中经营的格局，农民凭借自己的农地承包经营权，优化资源配置，提高了农业劳动效率和农民财产的积累能力，大力促进了农业生产，农业经济成为最富有活力的经济增长点。
家庭联产承包责任制具有初步农地改革性的特征，但只是深化农地改革迈开的第一步，具有局限性和过渡性，如农地所有权性质模糊，农地主体缺位，不允许农村土地承包经营权流转等权能残缺等。该弊端在当时农地相关的规范性文件、法律法规等制度框架中均有体现，1982年中央一号文件《全国农村工作会议纪要》明确：社员承包的土地，不准买卖，不准出租，不准转让，不准荒废，否则，集体有权收回。与农地政策相适应，我国1982年宪法的第10条第2款规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留山、自留地，也属于集体所有。”形成了城市和农村土地所有权的二元结构。1986年的《民法通则》《土地管理法》等都有“禁止以任何形式非法转让土地”的规定。此制度安排的目的是加强保护农民利益和集体土地，但由于农地流转受到严苛限制，与城市土地相比，农民的农地财产权益没有受到平等待遇。
允许农村土地流转的法律标志是1988年《宪法修正案》，规定“土地使用权可以依照法律的规定转让”，同年的《土地管理法》也明确规定土地使用权可依法转让。1998年党的十五届三中全会通过《中共中央关于农业和农村工作若十重大间题的决定》，肯定了“家庭联产承包责任制”；2001年中央18号文件《关于做好农户承包地使用权流转工作的通知》提出：“允许土地使用权合理流转是农业发展的客观要求”。政策的规范和法律的开禁使得农地流转制度得以初步确立。2007年《物权法》进一步明确了土地流转的方式，将农村土地承包权、宅基地使用权、建设用地使用权纳入“用益物权”范围，但明确规定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押”，使得农民通过土地使用权融资、农地财产权利变现等面临法律障碍。
2008年党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》进一步提出:“允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。”党的十八届三中全会提出，“要赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”，完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法“保障农民宅基地用益物权”，将维护农民土地权益的经验予以深化，明晰了今后农民土地权利的方向和思路。
四、新时代党的农地政策与农地立法的创新
2013年12月中央农村工作会议上，习近平总书记提出农地“三权分置”概念，并在2016年4月安徽小岗村农村改革座谈会上又做了深刻阐述。所谓三权分置，是指在保持集体土地所有权和农户承包经营权不变的情形下，将经营权从承包经营权中分离出来，由集体土地所有权和农户承包经营权二权变成集体土地所有权、农地承包权和农地经营权三权。承包权即农民承包土地的权利；经营权，即农民经营土地的权利；所有权，即村集体享有土地所有的权利。农地经营权打破了农地的身份特征，任何人依照程序均可取得，可以自由转让和抵押。三权分置，是对农地实践中发挥重要功效的权利类型的再构造，使农地的权利类型更加多元化，涉及到农民农地承包经营权与其他权利的关系问题。农地“三权分置”理论，无疑更符合权利生成逻辑，更契合农地的权利体系结构，更利于农民财富的积累和生产积极性的提高。
“三权”分置之下，如何准确定位土地承包经营权，直接关系到党的乡村振兴战略顺利实施。2016年10月30日，中办、国办印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，提出：经营权从承包权里分离出来，允许经营权自由地流转。这是农地制度的重大创新，农民在保有承包权主体资格不变的情况下，自由流转农地经营权，解决农民进城务工的后顾之忧，也满足了提升农业生产的规模效益和增强农业发展竞争力的需求。2017年中央一号文件进一步提出：落实农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权“三权分置”办法。2018年中央一号文件，首提宅基地“三权分置”，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”改革。2019年，中共中央、国务院发布的《关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》指出，保持农村土地承包关系稳定并长久不变，完善落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权的法律法规和政策体系；稳定农户承包权、允许承包土地的经营权担保融资；稳慎推进农村宅基地制度改革。
2020年《民法典》吸纳了党的“三权分置”政策的成功经验，对土地承包经营权的相关规定作了完善，增加农地经营权的规定，并删除耕地使用权不得抵押的规定，以适应“三权分置”后农地经营权入市的需要。《民法典》第三百三十九条规定：土地承包经营权人可以自主决定依法采取出租、入股或者其他方式向他人流转土地经营权；第三百四十条规定：土地经营权人有权在合同约定的期限内占有农村土地,自主开展农业生产经营并取得收益。《民法典》以充实权能和回归权利为本位，在保留所有权主体不变的情况下，使农地承包权、农地经营权与所有权分离，它既有农民基于本集体成员的身份取得承包经营权的资格，也有农民对农地亲自实际经营或交由他人经营的非身份性权利，农地“三权”分置权利结构稳定、有序，提升了农地的利用价值。
《民法典》依循“权利本位”立法思维，改变了2007年《物权法》禁止以家庭为单位取得的承包经营权抵押的规定，明确农地经营权可以出租、入股或以其他方式流转，不但重视农地经营权的静态权能构造，更加重视农地经营权动态权能确立。农民主体能够秉持意思自治原则以最契合自身利益的判断自主进行农地经营，也可以出租、入股或其他方式的债权性流转，实现了农民“带资本入城”的期望。而禁止抵押的删除，也有利于农民解决融资难问题，利于实现其创业梦想。
《民法典》依循法律逻辑把农地经营权直接界定为用益物权，赋予其物权的对抗和排他效力，承包地的使用权、经营权、收益权一道构成了农民的财产性权利，保障农民在控制土地的基础上，进行市场化、资本化的收益。农民依法自主、自愿流转，符合私法自治的原则，给承包经营权人在流转土地的时候提供了更多的选择路径，促进农业发展更加开放。农地经营权回归用益物权的制度改造，对推进“三权”分置由党的政策上升为制度规范意义重大。
五、党的农地政策与农地立法互动共生的启示
通过党的农地政策和农地立法的演变过程不难看出，尽管不同阶段的党的农地方针政策和农地立法不尽相同，但党的农地政策与农地立法无论从制定还是实施，其前提都是从中国农村的现实情况出发，从农民的实际出发，并且紧密结合时代特征，根据时代发展需要，跟随社会经济、文化和历史的发展趋势，确立符合实际的农地政策和农地立法，遵循了经济基础决定上层建筑的客观规律，具有与时俱进的显著特征。
无论党的农地政策还是农地立法，维护农民对农地的权益是核心因素，也是推动党的农地政策和农地立法的最为重要的动力源。是否有效维护了农民群众对农地的权益，是衡量党的农地政策正确与否的根本标准，也是国家农地立法的重要内容。维护农民农地财产权利，才能深化农地利益格局有序改革，才能支持农民改变千百年来所处的弱势地位，才能加强党和人民群众同呼吸共命运的血肉联系。
我国农地立法具有高度的政策性，是党的农地政策在实践中成功经验的结晶。一方面，党的农地政策以规范文件形式发布，体现党的意志，被赋予一定的政策效力和政策执行力，解决了农地发展中存在的问题，并且，党的农地政策推动了农地立法的形成与发展，成为农地立法的指导原则和主要内容；另一方面，党提出的关于农地的一系列大政方针，经过农村农业的社会实践，使农村发展需要的成功的经验上升为国家意志，被定型为法律法规，作为法律渊源而成为社会主义法律体系的一部分。农地政策得以规范化、法制化、普遍化、程序化，借助于法的强制执行效力得以顺利地推行与实施。
诚然，党的农地政策和农地法律之间亦有明显的界限，因为两者之间本身承担的任务和自身特质有着天然的差异，但因为有共同的经济基础、相似的意志体现和价值追求而有很大的相容性，都成为上层建筑的重要组成部分。绝大多数法律理论承认政治与法律之间存在着或多或少的交互作用空间，这个交互作用空间，则称为法律政策。当代法律受到了政治化与法律专业化两种并存力量的牵引，即法与政治之间各有不同却又相互作用，两者之间的互动是广泛而又频繁的。在现代政治学上，制定政策是政治过程中的关键环节，经由此环节，有效政治需求被转换为权威政治决定，政策就是可依特殊规则或机制将政治转化为可执行的决定。
所以党的农地政策既可以在各个历史时期形成对农民群众行为的指引，还可在农地立法缺位的情形下，在农地权属、利益纷争中充当说理的依据，还可以通过权威的法律程序，转化为影响民事案件审理思路的民事司法政策。政策可作为严格的法律机器的润滑剂、法律缺位时的规范支撑，与法律一并组成民事社会生活的引导—规制体系，有助于形成依法治国的良性环境。但鉴于党的政策本身的地位和特征，实践中强调应当把握好党的政策适用的方式和深度，防止出现以党的政策替代法律的情况。
党的农地政策与农地立法在本质上具有一致性，二者相互影响、相互作用。党的农地政策直接代表了广大农民的愿望和期待，体现了农民群众的利益要求，以维护好、实现好、发展好农民群众的根本利益为出发点和落脚点，以努力解放和发展生产力为归宿。党的农地政策获得农民群众的认同，这是党的意志变为国家意志的基础，也为国家农地立法的科学性、民主性指明了方向。党的农地政策的法律化，反映了党的国家治理体系和治理能力现代化的水平，是中国共产党实施依法治国方略和完善农村治理的宝贵经验。
(作者系天津市中国特色社会主义理论体系研究中心天津商业大学基地研究员、天津商业大学副校长)